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2011年5月，苏格兰国家党在选举中一举获胜后，由其组阁的苏格兰政府正在进一步谋求更大的财政权力，即掌握北海油田的岁入和在资本市场上募集政府借款的权力。

（二）耕地的征收补偿机制既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式，那么探究耕地的补偿机制自然应当主要从土地承包经营权的征收补偿切入。九三学社进行的一项调查表明，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。

[16]王春梅：《俄罗斯土地征收制度与私权保护》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。而且，无论是征收中的现实诉求还是域外经验，都要求集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由扬公抑私向抑公扬私的更新或转变。因此，通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理，分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制，既可以引发更深的法理反思，又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。例如，受葡萄牙《征收法典》的影响，澳门第12/92/M号法律规定，在征收完结后的3年期间内，被征收的财产未被用于当初所说的特定公共利益或不再继续用于该特定公共利益时，被征收财产的所有权人可以申请购回该财产。按照客体分类，集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。

[24]不同类型集体土地的差异，决定了其征收的补偿方式和补偿标准亦存在差异。[7]第三，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害。从访谈得知，在很多农户看来，村集体代表国家，所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有，[23]所以应当剥离村民委员会的经济职能，还权或赋权给集体经济组织，使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关。

鉴于对于集体土地所有权的运行现实，就调查的数据而言，几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有（41.91%）。因此，土地承包经营权征收补偿更宜选择第一种方式，不过第二种方式中的土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出的观点，可以作为第一种补偿方式中根据一定比例得出的土地承包经营权补偿款是否合理的参考判断标准，进而作为第一种补偿方式中划定分配比例的一个考量因素。在调研中，很多地方反应政府都是按照该幅度（6-10倍或4-6倍）的下限进行补偿。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》（简称《严格土地管理的决定》）的要求，一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法，其主要内容为：首先，规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的，土地补偿款应当全部用于分配。

特别是，《物权法》第184条将自留地、自留山与耕地、宅基地并列提出，这也可以说明在《农村土地承包法》颁布以后，基于耕地产生的土地承包经营权与基于自留地、自留山产生的土地使用权应当是有差异的。[16]显然，在征收决定环节由征收机关提起强制征收诉讼，比被征收人提起抵制征收诉讼更能突显对私权利的维护。

但是，在集体土地部分征收或者虽全部征收未撤销建制时，农民集体对于留给集体经济组织的小部分土地补偿款，仍有分与不分、分多少的自治权。[12] 在香港，有80-90%是由地政部门与土地权利人通过协商解决补偿问题的。由此可见，公共利益的认定完全由行政机关单方决定，立法授予了行政机关最大化的自由裁量权。尤其是，在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下，应注重从所有权和用益物权两个层面，完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿。

[26]但是，如果有个别省市30年承包期的开始时间早于或晚于1999年，则可授权省级人民政府根据实际情况，分别确定低于或者高于全国统一的固定比例的分配标准。[11]米万英：《澳门征收制度的特色》，载《法学》2007年第8期。另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降，发展能力丧失或者受限。（2）多数人的暴政、集体行动的困境等理论，则为立法权和司法权的介入提供了理论根据。

如《山西分配办法》和《河南分配意见》均规定平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员，亦即排除了按所尽义务或者贡献分配的决定权。例如，《吉林分配意见》规定了80%用于农户分配，20%留归集体经济组织的固定比例，河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（简称《河南分配意见》，）和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了以不得低于80%的比例分配给被征地农户的浮动比例，湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了必须将不少于75％的土地补偿费支付给被征地农民的浮动比例，海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了应当按不少于70%的比例支付给被征地农民的浮动比例，其余部分均留给农村集体经济组织。

[18]陈小君：《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》，北京：北京法律出版社2010年版，第250页。根据这些规定，《物权法》实施前宅基地被征收的，宅基地使用权人可以获得安置补助费以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。

比如，在我国普遍施行集体土地无偿发包的现行模式下，所谓的土地承包费如何确定？从理论上看，土地承包费应当低于土地承包经营权的市场价格，那么土地承包经营权期满后，按较低的土地承包费补偿已经不考虑是否附着土地承包经营权负担的土地所有权，显然不合理。同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权。[6]而且，调查统计结果显示，有78.78%的受访农户表示获得了相应的土地征收补偿款，但仍有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款，另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。（1）凡农民集体已经形成土地补偿款分配决议后提起分配请求的，人民法院均应当予以受理。然而，更多的法院则认为对此类案件有管辖权，应当予以受理。如果不受制于立法权，那么法院的司法干预亦将于法无据。

当然，非为公共利益所需的商业征收，其补偿额度之确定则应该完全以市场价格为标准，将农地供需双方完全置于市场主体的地位，让其按照市场规律自主定价，防止公权力不当干预。例如，株洲市中级人民法院在（2011）株中法民一再终字第19号民事裁定书中，对刘小芳以村民大会通过的《关于责任田调整方案》确定的刘小芳属已婚出嫁人员，不得参与征地款的分配为由，诉请给付征地补偿款一案，否定了茶陵县人民法院再审认为不属于人民法院受理民事诉讼的范围，起诉不符合受理条件的判决，进而认为本案系因农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。

而商业性用地只能通过市场机制供地。陈小君，中南财经政法大学教授。

二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。此外，常德市中级人民法院（2011）常民三终字第74号民事判决书、湖南宁乡县人民法院（2011）宁民初字第1649号民事判决书、湖南慈利县人民法院 （2011）慈民一初字第758号民事判决书、重庆市丰都县人民法院（2011）丰法民初字第650号民事裁判书、河南省新乡市红旗区人民法院 （2011）红民一初字第610号民事判决书、青海西宁市湟源县人民法院 （2011）源民二初字第5号民事判决书等等，所有认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决书，都对此类案件实施了管辖，并没有因为该类案件的诉讼请求涉及对分配方案的变更或者补偿款数额的进一步分配而不予受理。

[17]严格限定公共利益征收的意义在于，农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至是社会稳定，必须以极其慎重的态度予以征收。其次，各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例，浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定，并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例，势必加剧分配比例的参差不齐。但是，集体土地征收扬公抑私的立法倾向，既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。如果是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地使用权的非市场性，亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。

而第二种方式则难以操作。基于抑公扬私的立法理念，应当在淡化行政权力公法因素、强化财产权利私法因素的基础上，通过集体成员参与原则的确立及其制度构筑，引领征收朝着正义的方向发展。

根据这些规定，《物权法》颁布实施后，宅基地被征收的，宅基地使用权人有权获得居住条件的保障以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款，不再获得安置补助费。基于对2011年的311个案例的整理发现，农民集体的分配自治权正是影响法院是否受理土地补偿款分配纠纷案件的关键，也是探讨集体成员资格的司法审查权和认定依据的前提。

（一）土地补偿款分配纠纷的司法救济困境：基于对2011年审判案例的整理1.土地补偿款分配纠纷司法管辖权的争议如果农民集体尚未作出土地补偿款的分配决议，那么无论是村民小组还是集体成员请求给付土地补偿款，法院几乎都倾向于适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（简称《土地承包纠纷的解释》）第1条第3款集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理的规定驳回起诉。第三，哪些人有权参与分配的决定权在地方性规范文件详细规定集体成员资格认定依据的情况下，集体经济组织只能遵照执行。

但是，与《土地管理法》将宅基地内置于集体建设用地的规定不同，《物权法》在第十二章第135条至第150条详细规定了国有建设用地使用权后，仅以第151条将集体建设用地的规定转致给土地管理法等法律。[16]王春梅：《俄罗斯土地征收制度与私权保护》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。[15]王明扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社1988年版，第374-396页。[20]另外，还应增加集体土地投入损失、残余地分割损害、经营损失、租金损失等补偿项目。

例如，可以吸收实践中的留地安置补偿、土地入股安置补偿、重新就业安置补偿、异地移民安置补偿等等。[6]陈小君：《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》，北京：北京法律出版社2010年版，第247页。

第四，是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权也被相关立法单一化。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿，还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下，理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。

[9]第四，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性。第四，借鉴域外立法经验，当被征收的集体土地未用于非公共利益时，赋予被征收人在一定期限内优先购回被征收土地的买回权。